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东荆河流域堤防护堤林管护模式探析

日期: 2011-05-18 09:23:06 来源:
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    东荆河是汉江下游唯一的自然分流河道,主要流经潜江、监利、仙桃、洪湖等县市,并与长江相连,全长173公里。据2010年最新统计,东荆河两岸堤防护堤林带现有面积近1760公顷,总株数有百万株之多。堤防护堤林的形成与发展,与堤防保安可持续发展休戚相关。1996年水利部颁发的《堤防工程管理设计规范》中明确肯定了护堤林不仅对堤防具有防自然力侵蚀破坏的作用,而且对美化堤容堤貌、保护生态环境、增加管理单位经济收入等有着不可替代的作用。当前,东荆河流域堤防护堤林管护呈现三种模式,分别是大户大面积承包经营分成模式、堤防管理部门干部职工责任制管护模式和少数低洼低产林地改造个人承包经营模式。2011年初,中央及湖北省均出台1号文件聚焦水利,加大了水利堤防的改革与投入,这必将对现有的堤防管理体制及防护林的管护模式产生重大影响。

    一、东荆河堤防护堤林管护模式沿革

    东荆河堤起始之初在明代,据清光绪《沔阳州志·堤防》记载,早在明崇祯十年(1639),沔阳知州章旷“修北口横堤三百四十丈,高大坚厚,植杨柳护之,立民舍安之”。继清朝和民国,也有不少人提出过“植树固堤”的主张。但那个时代,东荆河堤防还未形成完整体系,植树护林也是偶尔为之,至建国前夕,东荆河两岸除沿堤居民房前屋后植几株散生的乡土树外,不见有成片林木。

    20世纪50年代,东荆河完整堤防体系形成,成为国家重要支堤。其间,试植杨树在滩岸宽阔、风浪严重的堤段外禁脚防风浪取得成功,随后湖北省水利厅将东荆河营造防浪林列入堤防建设项目。进入60年代,护堤林建设在全东荆河流域铺开,实行“谁栽、谁管、谁受益”政策,出现了堤防管理机构与沿堤村组共栽共管,收益按比例分成模式。至80年代,东荆河堤防管理部门开始进行“自育苗、自造林”管护模式改革。在此期间,护堤林建设得到大发展,全流域植树造林规模已达到历史最高水平,全堤保存树木达二百万株。

    进入90年代,农村逐步推行的土地、林木确权政策对堤防护堤林建设带来深刻影响,堤防林地及产权纠纷进入高发期。1992年,国家土地管理局、水利部联合下发了《关于水利工程用地确权有关问题的通知》,为堤防管理部门保护管理其根本利益指明了法律途径。进入21世纪初的10年,农村土地产权逐渐得到强化,林权的确认范围不仅包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地(含沟渠、路林),也包括县以上人民政府确定的集体所有的宜林地、沟渠路、“四荒地”、“四旁地”等宜林地,林权确认到户、林权证发放达到95%。堤防管理部门适应新的改革形势,根据所处县市的具体实际,主动开展维权工作,堤防工程用地确权划界工作相继展开。在已办土地证的林地,新栽植的林木均办理了属于堤防管理部门产权的林权证。在权属尚未办证确认的林地,护堤管护主要实行的是大户大面积承包经营,经营者与堤防管理部门及附近村组分成模式;在权属两证齐全林地,主要实行的是堤防管理部门基层管理段干部职工责任制管护模式;对于低洼、低产、不易管护、人畜危害大、改造投入大的外滩林地,则以对内(外)个人承包的模式作为补充。

    二、影响现有堤防护堤林管护模式形成的内外因素

    1、政策因素影响。从东荆河护堤林形成发展过程中可以看出,政策因素是一个非常重要的外部门因素。堤防护堤林的诞生,来自于沿堤劳动群众的生产实践,带有自发性、创造性。政府鼓励沿堤村民参与,促进了护堤林建设的发展。随着社会进步,中国特色的市场经济逐步建立健全,土地、林木权属观念已深入人心,必然引起堤防护堤林生产管理模式的大变革。

    2、堤防事业管理体制因素的影响。堤防事业管理体制改革带来的最大变化是人的身份变化。在20世纪90年代以前,基层干部职工一直有“背米袋子”(类似临时工)现象存在,堤防日常管理人员来自沿堤乡镇群众,护堤林分成管护模式适应了当时的社会形势。90年代后,东荆河沿堤县市堤防管理机构的人事权、管理权收归流域机构统一管理,管理责任得到明确,人员身份得到定位,堤防干部职工承担了堤防日常管理的全部工作职责,护堤林目标责任制管理模式形成。

    3、管护能力因素的影响。堤防管理部门干部职工是否有能力管理好护堤林带,是管护模式选择的唯一内部因素。能力因素是个综合因素,表现在能否以较小的投入来赢得较大收益。护堤林管护模式的选择,必须要考虑天时、地时、人和三者关系综合带来的不利影响,以及林木种植技术水平和病虫害因素。当前,东荆河流域各段堤所防采用的多种护堤林管护模式,是各种因素综合作用的结果。

    三、当前护堤林生产管护存在的问题

    1、护堤林作用角色定位不明。堤防一堤两林,其发挥的功能作用有所区别。迎水面一侧护堤林,在大汛期高水位发挥着明显的削减风浪冲刷力作用,主要体现防洪社会效益;背水面一侧护堤林,在防水土流失发挥生态效益的同时,当前主要发挥着“以林养堤”、支撑堤防建设发展的经济效益。当前堤防管理部门实行“以钱养事”管理体制,堤防日常管理投入还不够,使得堤防林带经济效益作用得到强化。

    2、管理效益低。当前,护堤防林管护多种模式中,林业生产粗放型、“靠天吃饭”是主要的经营方式,尽管要强化林带的经济效益,但还是用量取“胜”,成树成材质量不高;只能卖树,不能加工,没有挖掘高附加质。

    3、管理手段落后。堤防林地资源经营管理信息化、数字化基本是空白,林木生长环境的信息掌握不多,不能有效指导林业生产各阶段性的工作;不能对破坏堤防林带的行为进行及时有效地遏制。

    4、科技支撑不足。基层堤防管理单位拥有林业生产实用技术科技人才匮乏,不能有效提升林木生长周期内的生产效益;林业管护科技装备不足,日常管护劳动生产率低;不能满足林木成品开发对科技的要求。

    四、护堤林管护发展模式方向

    1、适应市场经济发展形势,建立现代护堤林管理权与经营权有效关联的管护模式。东荆河流域护堤林及林地在土地、林地权属方面还有工作要做。充分发挥堤防护堤林带的生态、社会、经济效益,必将是建立在事权清晰,管护责任明确、经营规范、资源节约循环可持续的基础之上。理想模式是建立流域大型林木种植、加工、产品销售一条龙式实业有限公司,各县市堤防管理部门以林权、土权为股份入股,实现经营权与管理分离,堤防护堤林经济效益明显大幅提升,促进堤防管理队伍向专业性防洪保安方向转变。

    2、适应民生水利大改革的新形势,建立护堤林“三效益”角色定位明确的管护模式。《中共湖北省委湖北省人民政府关于加快水利改革发展的决定》中强调,要深化水利改革,推进水利工程建设和管理体制改革,明确对现有水管单位进行公益性或准公益性定性。护堤林迎水面林带将以防浪护岸、生态保护为主,演好生态防护林角色,严格按公益林要求进行管理;护堤林背水面林带将以景观美化、增效创收为主,演好经济护堤林角色,管护模式以追求经济效益为主要目标。

    3、适应水利堤防可持续发展的新要求,建立现代科技型堤防林业管护模式。现代林业的建立和发展,以林业科技的大投入和大普及为特征。林业科技也是当前堤防护堤防林多种管护模式不断完善和发展的重要保证。流域堤防管理部门要加大对干部职工林业实用技术的培训力度,建立林业科研基金,提升林业科研实力;将林业科技运用到林为生产各个阶段各个环节,提升生态、社会、经济效益,节约林业资源,增加职工收入。

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